2009-4-20 来源：法制日报   
 
　　在中国建筑业协会建筑安全分会近日召开的2008年工作年会上，各地相关负责人普遍认为，全国建设大潮汹涌，建筑量成倍增长，而建筑安全生产监管领域却因机制不顺、人员经费匮乏等问题陷入困境。

　　相关人士认为，问题根源在于“立法滞后”。各地建设厅安全监督站执行的是政府职责，但多数都是事业单位性质，这使得安全监管力量发展相对滞后。目前，监督机构迫切需要一部法规明确定位和权限，否则就难以充分、有效地发挥监管效果。
 

　　两条曲线，一条不断上升，另一条却持续下降。

　　曲线分别代表的是各地基本建设走势和建筑安全生产监管状况：一方面，全国建筑规模和投资逐年增加，各地建设热情可以用“空前高涨”来形容；另一方面，建筑安全生产监管领域却因立法滞后、缺少细规、机制不顺、人员经费匮乏而陷入困境。

　　记者在中国建筑业协会建筑安全分会近日召开的2008年工作年会上获悉：来自全国各地的相关负责人，对如何有效实现建筑安全生产监管，普遍存在不同程度的担忧；对于如何将建筑安全生产领域中可能发生的大小安全事故降至最低点，多数人显示出信心上的不足。

　　建设工程全面开花建筑量成倍增长，监管力度的不足逐渐显现，各地监管人员疲于奔命依然“跑不过来”

　　对于建设大潮以及监管力量之间的关系，各地相关负责人用得最多的词汇是———极不匹配。

　　云南省建设厅厅长陈锡诚脱口而出的几个数字是：“我记得今年省政府确定的基本建设目标总投资为4500亿元，去年我们实际完成的投资是3600亿元。我们省内施工企业有三千多家，外省五六百家，每年工程在建项目逾万……”

　　与此形成巨大反差的是，云南省建设厅建筑安全监督站自2001年成立至2007年以前仅有4人，2007年后增至6人。

　　新疆建设厅安全监督总站办公室主任陈德和告诉记者，新疆今年的工程量相当大，全自治区的统计数字是近6000万平方米，7条铁路正在建设，建设的电厂更多，“国家给了我们建设债券50个亿，固定资产投资给了35个亿，老城区改造给了10个亿，除此之外还有地方配套资金。可以说，今年我们新疆矿山、水利、电力、铁路建设全面开花”。

　　相对如此大的工程量，新疆总共有多少建筑安全生产监督人员？陈德和的回答是，“全自治区有80个县、19个地州市，监督人员总共才有125人，而你在全自治区转一圈什么都不干就得两个月，监督力量可以说是相当薄弱”。以乌鲁木齐市为例，全市共有22个监督员，每个监督员平均要负责100个工地。“每个工程每天看一遍都跑不过来。”陈德和说。

　　江苏省南京市建筑安全生产监督站编制有30人，外聘10人。而南京市区内有1000多个建筑施工工地，人手显然不够。副站长邵玉龙对记者实话实说：“我们站有4个科室，真正跑现场的人也就20人左右，一天顶多检查两三个工地，跑不过来的。”

　　陕西省建设工程质量安全监督总站安全科长任占厚向记者介绍说，陕西去年固定资产投资完成2170亿元，今年可能要突破3000亿元，而负责建筑安全工作的只有200人左右。

　　以前质监站与安监站合署办公，安监站靠质监站收费得以存活。建设工程质量监督费被取消后，“断炊断粮”的困境随即显现

　　比监管力量不足更折磨人的是，各地的建设工程安全监督站还面临着“断炊断粮”的危机。

　　43岁的覃树昌脸色蜡黄，神情疲惫。他有着双重身份———既是昆明市呈贡县建设局工程质量监督站站长，同时也是县建筑行业安全生产监督站站长。

　　4月17日，记者和他一起前往一处建筑工地检查施工安全。出发前，他特意看了看切诺基吉普车后保险杠，确认已经松脱下垂的后保险杠右端被铁丝绑牢，才招呼记者上车。

　　在路上，覃树昌告诉记者，呈贡县质监站与安监站成立20年来一直合署工作，安监站靠质监站收费得以存活。因此，质监站和安监站在这里是“两块牌子一班人马”。然而，今年伊始，因国家政策变化，他们面临着“断炊”的困境。

　　在呈贡县建设局，记者看到一份请示报告，其中写道：“今年1月1日全国统一取消和停止征收100项行政事业性收费项目，20年来靠自收自支合署办公的县质监站与安监站的实有职工11人，已经有3个多月没有工作经费了，而他们承担着对全县前所未有的建设大开发所有建筑质量和建筑安全的监督检查职责……”

　　“我们早就拟定了这份请示报告，递交了好几次，县里市里都送了，至今没有下文。”呈贡县建设局副局长赵文庆说。

　　“断炊断粮”的工作困境在陕西也同样出现。任占厚告诉记者，全国统一取消和停止征收的100项行政事业性收费项目中，涉及建设行业的主要有建设工程质量监督费，“我们没了经费来源，省里应对方案也还没批下来。”

　　相关收费停止后，广西建设工程质量安全监督部门也陷入了困境。广西建设工程质量安全监督总站总工程师林伊宁说，虽然有文件规定，相关经费由同级财政来解决，纳入财政预算，但是有些县里财政困难，解决不了，“如再不解决，这支队伍就要散了”。

　　事业单位性质却要承担政府职责，“名不正”使得监管力量和队伍发展滞后；尽快立法明确监督机构的定位，被认为是一条出路

　　“既然不收建设工程质量监督费了，就应该统筹考虑，从有利工作的角度，理顺建筑安全生产监管行业的归属问题。”陈德和说。

　　据介绍，新疆建设厅安全监督站早在2002年就列入了参照公务员行政序列进行管理，但至今还是事业单位。

　　在陈德和看来，进不进入公务员序列直接影响到行使权力的力度。“目前，我们是受政府委托下去执法，而建设工地的安全是动态的，你发现问题就要及时处理，不处理就很可能出事。但我们当时处理不了，得按程序汇报、层层批，批完可能就出事了。”

　　作为云南省建设厅建筑安全处副处长兼安全监督站站长，张明在建筑行业有着26年从业资历。他告诉记者，云南全省安全监管机构从省、州、市到县区有116个，专职的安全监督管理人员有600多人，但其中有400多人是在自收自支的事业单位，光是工资就很难保障，更不要说经费了。张明认为，2004年2月1日国务院颁布的《建设工程安全生产管理条例》实施后，云南相关体制和机制至今未能跟上条例所提出的要求，机构设立、人员编制不到位，经费保障落实不了，使得建筑安全监管力量和队伍发展相对滞后。

　　陈锡诚也认为：“建设厅的建筑安全监督站属事业单位，没在行政编制内，人员不是公务员，你叫他摊那么大的责任，谁不怕？再加上经费又不能保证，你根本就没有精力去做一些超前的工作，你的人力、物力决定你只能做善后处理，有时善后工作还做不过来！”

　　在倒完苦水之后，各地相关负责人都把问题的根源指向了“立法的滞后”。

　　“建筑法是1997年出台的，应该说那时我们还没有真正迈入市场经济。这就导致在进入市场经济后，这部法律解决不了目前的问题。”林伊宁对记者说。

　　据林伊宁介绍，国务院后来出台了《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》两部条例，其中提到了安全监督。但其实，两部条例都超越了建筑法，因为建筑法里没有规定这些内容。

　　在林伊宁看来，既然国务院在前一部条例中规定中国要实行质量监督制度，规定质量监督由建设行政主管部门委托监督机构实施，在后一部条例同样规定，“建筑现场安全监督也由建设行政主管部门委托”，因此，监督机构执行的完全是政府职能，那么它就有一种执法的性质。

　　“我们迫切需要一部法规，明确我们监督机构的定位和权限。”林伊宁说，对于建筑安全生产领域的监管，只有走向行政执法才能管好，否则是很难管好的。

　　编后

　　在建筑业呈现一片繁荣景象的同时，安全生产形势却不容乐观，一些地方和建筑工地安全伤亡事故的频繁发生，不仅给各级政府、管理部门和施工企业敲响了警钟，也给建筑业安全生产监督管理带来了更多的压力、困难和挑战。在这样的背景下，相关部门应该正视建筑业安全生产和管理中存在的问题，强化安全监督管理，并找出避免各种伤亡事故的有效对策。